党的十八大以来，中共中央对人民政协工作最明确，最集中，而且是连续不断提出新要求的，就是要发挥人民政协在社会主义协商民主中的重要渠道作用。2015年中共中央办公厅下发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》开篇就强调：“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。”所以我们一定要认真考虑，如何把人民政协打造成协商民主专门协商机构。

一、打造专门协商机构的重要意义

第一，是加强社会主义协商民主建设的需要。在我国，民主有两种形式，一是选举民主，一是协商民主。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。” “人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”总书记强调，要始终坚持协商于民、协商为民。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”

开展协商民主要有一个体制内的平台。人民政协的协商民主是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托的，是一种制度性的民主，具有政治性、制度性、组织性的特点。习近平总书记指出：“人民政协集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主重要渠道。”俞正声主席强调：人民政协“是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，具有话语权、影响力，是不可替代的。”“特别在当下，我们经济社会发展正在经历着深刻变化，社会价值观念、阶层结构和利益主体日益多元，不同群体对很多问题的看法往往存在很大差异。解决这种差异，就需要有一个体制内的平台来表达各个方面的意见、协调各个方面的关系，从而增进了解，抛弃极端的意见，形成比较合理的共识”。

第二，是加强国家治理体系和治理能力现代化建设的需要。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民的主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，也就是在国家治理中坚持走群众路线。人民政协作为发扬我国社会主义民主的重要政治形式和组织形式，可以实现公民有序政治参与，具有民主的经常性和有效性的特点。人民政协的协商民主，提供了社会各主要利益群体知情、参与、互动协商以及监督的重要制度渠道，引导公民以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾，体现了现代治理中利益表达与利益整合的基本理念。发挥人民政协界别众多、联系广泛的优势，可以畅通民意表达渠道，更好听取各界群众的意见和建议；发挥人民政协求同存异、体谅包容的优势，可以协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。通过调查研究、建言献策、参政议政；通过深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，能够促进党委、政府及有关部门的科学决策和民主决策。

第三，是加强团结汇聚力量的需要。人民政协的协商民主，是以统一战线大团结大联合为主题的，是一种强调团结的民主。通过有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士协商议政、共谋大业，推动实现广泛有效的人民民主，找到全社会意愿和要求的最大公约数。民主激荡智慧，团结汇聚力量。人民政协的协商民主可以加强广泛的联系，有利于汇聚民力、凝聚共识，起到凝聚作用；人民政协的协商民主强调宽松包容的民主氛围，突出人民政协的团结主题，可以促进大团结大联合。人民政协的协商民主不仅具有民主的功能，而且还具有团结的功能。是发扬人民民主的过程，也是一个统一思想认识的过程、是一个汇聚各方力量的过程、是一个增进团结协作的过程。

二、打造专门协商机构的目标要求

中共中央要求政协协商要“努力做到协商有序，协商有效。”按照中共中央文件要求和中央领导同志讲话精神，打造专门协商机构应该努力做到这样四点：

一是协商议题广泛。在中央办公厅下发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中，提出：“明确政协协商的主要内容。主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。”同时还强调：“在实践中丰富协商内容。鼓励各级政协根据形势发展，围绕党和国家中心工作，结合实际丰富协商内容，拓宽协商范围。”

二是协商形式多样。强调形式与内容相匹配。除了四种协商形式之外，中央文件还提出来要“拓展协商形式。政协在党委和政府重大决策形成过程中及时召开专题座谈会，有关方面负责同志到会听取意见建议。在视察、考察、专题调研等活动中开展协商。通过视察报告、调研报告、提案、建议案等形式开展协商。整合现有网络资源，探索网络议政、远程协商等新形式。”

三是各界人士参与有序。俞正声主席反复讲政协是平台。在庆祝中国人民政协成立65周年理论研讨会上的讲话中讲：“宪法法律没有赋予政协权力，政协不是权力机关，也不是决策机关。政协是个平台，是发扬民主的平台，是政治协商的平台，也是统一战线的平台。把握政协的平台特性，是做好政协工作的关键所在。政协既然是个平台，就只能说是协商载体、而不是协商主体，是‘在’政协协商、而不是‘和’政协协商，党委、政府到政协来，是和参加政协的各党派团体和各族各界人士协商。把政协说成是协商主体，与党委、政府协商，就偏离了政协的性质定位，政协的方向就出现了偏差。政协的协商主要是让各界人士充分发表意见和建议，不对一些具体问题作出集体决议，形成倒逼机制。这是由政协的性质定位决定的。”

四是与党政衔接规范。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》专门有一节讲：“加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接。”提出“规范协商议题提出机制，”“健全知情明政制度，相关部门定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动。完善协商成果采纳、落实和反馈机制。”

三、积极探索“四种形式”

2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在讲到人民政协协商民主时强调：“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”

专题协商是指通过政协组织提供平台，以会议为主要形式，让政协界别或政协委员就经济社会发展中的某一重要问题，在深入调研基础上，与党委政府及相关部门负责人直接进行协商议政的形式。专题协商的特点和优势体现在：一是协商层次高。专题协商很大一部分是在政协常委会议、主席会议、专题议政会议等层面进行协商，并邀请党委、政府领导及相关部门负责人出席，社会影响大。二是协商议题事关全局。专题协商的议题大多是选取经济社会发展中具有综合性、战略性、前瞻性的重要问题进行协商。议题往往列入年度协商计划。三是形成对话和互动机制。专题协商一事一议、目标明确、议题鲜明、研讨集中，而且面对面平等对话与互动。政协是协商民主专门机构，就要搭好平台，开好会。要建设协商民主的专门机构，就应该有一些改革创新，要从协商民主的角度对政协会议进行改革，突破惯例，突出协商，加强互动的设计。现在常委会党政领导来一次，通常在开幕会上讲，时间节点不对。既然是协商，就一定要有来有往，重要问题的协商起码要有两个来回。一次是政府说，政协问。委员在调研之前要知情明政，需要听政府介绍情况，并提出相应问题。再一次是政协说，政府应。政协听完政府介绍情况之后，进行深入调研，提出了协商意见，这时再坐到一起协商，就是政协说，政府作出回应。只有经过这样反复多次的协商过程，才能真正做到各方意见充分表达，相互理解，形成共识。

对口协商是政协专门委员会与同级党委、政府工作部门之间开展的协商。开展对口协商，有利于政协专门委员会与对口单位的联系沟通，进一步拓宽和畅通人民政协知情明政的渠道，有利于专委会把握党委、政府工作动态，了解本领域的工作状况，更好地履行参政议政职责，给政协委员提供更多的参政议政机会。同时，发挥政协委员群体人才智力优势，为部门工作提出一些好的意见和建议，也有利于促进部门工作的改进和提升。要保证对口协商有效进行，必须搞好政协专委会与党政工作部门经常性的对口联系。中央文件明确讲要增加协商密度，就是要保持协商民主的经常性，让人民群众的政治参与应由阶段性变为常态性。而专题协商在政协层面，不宜太多，对口协商在专委会层面，可以灵活多样。

界别协商是突出界别特色，组织带有界别特点的履职协商活动。人民政协是我国政治架构中唯一的以界别为组成单位的政治组织，因此以界别为履行职责的重要载体，这是人民政协的鲜明特色。通过界别协商切实汇聚各方智慧和力量，以促进科学决策。现在通常按界别组成委员活动组开展活动，这是一种形式，还应该多设计一些形式。比如，全体会议是政协议政的最高形式，审议政府工作报告时，委员们提出许多很好的意见，却自拉自唱，政府的同志听不到。可以考虑按界别对政府工作报告进行专题性审议，并提出集体协商意见，以全体会议协商纪要的形式报送政府。

提案办理协商是提案者、承办单位、政协组织之间，围绕提案所提的意见建议，在办理过程中开展对话交流、互动磋商，尽可能达成共识、推动意见建议采纳落实的民主形式。提案是人民政协履行职能最直接、最基本的形式，也是人民政协协商民主的有效渠道。要采取有效措施，加大提案办理力度，建立政协领导和党政主要领导领衔督办提案制度，建立提案办理工作考评办法，创新提案办理评价机制，增强提案的办理实效。

四、紧紧抓住年度协商计划这个“牛鼻子”

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确规定：“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。”中共中央2015年连续下发的关于协商民主的两个文件，对年度协商计划都作了明确规定。有的政协主席讲，年度协商计划是政协工作的“牛鼻子”。

一是要体现党委牵头。中共中央和吉林省委的文件中，对年度协商计划都作了明确规定。这是党委牵头制定的年度协商计划，不是政协的协商计划。吉林省委文件规定：“规范年度协商计划的制定，每年年底党委、政府、政协办公厅（室）共同制定下一年度协商计划，报同级党委常委会议讨论，列入党委年度工作要点。”明确牵头的是党委。浙江省从2014年开始，每年都以“一号文件”的形式印发省委、省政府、省政协年度协商工作计划。在年度协商计划的制定过程中，政协可以多做工作。围绕中心，服务大局是人民政协履行职能的重要原则，也是人民政协协商民主的重要原则。政协在协商议题选择上要狠下功夫，主动与党委政府沟通，紧紧抓住经济社会发展的重要问题，选取人民群众反映强烈、党和政府迫切需要解决、政协力所能及的事关全局的重点和难点问题，形成年度协商计划，做到在重大事项、重要问题上有政协声音。

二是要明确党政领导督办。吉林省委文件明确规定：“建立党委、政府、政协领导同志领办、督办协商计划议题机制。”党委、政府领导同志领办、督办年度协商计划议题，有利于年度协商计划的落实，党委政府相关部门会更加重视和支持。更重要的是有利于协商成果的落实，党委、政府领导同志参与了年度协商计划，对成果就会重视，会督促相关部门研究采纳。安徽省书记省长“领衔”协商议题。吉林省政协2016年的8个协商议题均由1名省委或省政府领导同志领办。

三是要突出成果落实反馈。吉林省委文件规定：“党委、政府对政协报送的建议案、年度协商计划成果要落实办理部门，由办理部门将办理情况书面反馈政协。”政协委员个人提出提案有办理反馈规定，政协一个专委会，或数个专委会，历时数月，在政协常委会上集体审议形成的建议案，报上去后可以没回音，这不正常。重要议政成果应该有办理反馈。这种反馈可以调动委员履行职能的积极性，还可以形成良性循环，改善我们的调研方式，改进我们的建言内容，更加具体，更具有可操作性。

五、加强制度建设规范与党政的衔接

扎实有效地推进人民政协协商民主，必须有制度做保证。中共中央文件明确提出：“健全知情明政制度，相关部门定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动。完善协商成果采纳、落实和反馈机制。”中共吉林省委也都制定了具体实施意见，我们在贯彻落实中央和省委文件过程中，要注意建立起与党政工作相衔接的相关制度，努力推进政协履行职能的制度化、规范化、程序化。中央和省委出台了文件，也需要有具体实施办法，不然文件容易落空。比如年度协商计划成果办理反馈，写进去不易，但是否落实了？我们不能让来之不易的党委文件束之高阁。

一是规范年度协商计划办法。年度协商计划是政协工作的“牛鼻子”，但是在中央和省委文件中，年度协商计划的规定分散在各部分里，而且有些规定也需要细化，所以有必要统一制定一个办法，从议题产生、领导领办、计划实施、协商会议召开、协商成果办理采纳、协商成果反馈等方面进行规范。协商民主重在协商成果的转化和落实，要将促进协商成果转化作为协商民主的关键环节抓紧抓实。可以选取1－2篇调研报告在党委常委会或政府常务会上进行研究，引起党政的重视，责成相关部门落实，促进协商成果的转化。

二是建立党政部门与政协对口联系办法。要开展对口协商，就要加强与党政部门的联系。现在往往靠关系，哥俩好。我们应该靠制度。浙江省委出台了加强党政部门与政协对口联系办法，落实省委文件，到2016年1月，已有30个省直党政部门制定出台了与省政协专委会和界别对口联系的实施意见。

三是保证公民有序参与。贾庆林主席曾讲过，让群众走进政协，让政协走近群众。人民政协是一个在体制框架内扩大公民有序政治参与的重要渠道，要让公民有序参与，夯实协商的民意基础。吉林省政协的常委会一直在研究如何扩大普通市民的参与程度，2013年7月，出台了《关于邀请政协委员和界别群众代表列席省政协常委会议的暂行办法》。

（作者系吉林省人民政协理论研究会副会长）